서영교 의원 발의 「학교보건법」 일부개정안 검토의견서

서영교 의원 발의 「학교보건법」 일부개정안 검토의견서 안

(선생님들과 전문가들의 의견을 수렴하여 보완 예정임)

2019. 4.2. (사)보건교육포럼

<서영교 의원 법률 개정안의 주요 내용에 대한 요약 의견서>

이 법안은 전체적로 학생 건강증진의 향상을 취지로 하고 있으나, 건강증진사업의 개념이 불명확하고 협소하며, 학교의 특성과 현실 및 사업 주체를 잘 고려하고 있지 못함. 또한 법체계의 문제, 다양화‧분권화를 지향하는 시대적 흐름에 반하는 획일화의 우려가 있음.

그러므로

첫째, 학생 건강증진에 대한 개념을 명확히 해야 함

둘째, 학교의 특성과 현실 및 사업 주체를 제대로 파악해야 함.

학생들의 건강문제는 건강검진으로 파악되는 것이 극히 일부이고, 대부분 일회적 병원 치료나 외부 상담으로 해소되기 어려움. 또, 학교는 교육기관이자 1차보건 영역으로 보건교사 1인이 수백, 수천 명의 학생을 돌보고 있으며, 병원과 같은 다수의 전문 인력과 시설을 갖추고 환자를 관리하는 의료기관과 달리, 작은 사업 하나에도 엄청난 행정업무가 생기고 소진되기 쉬우므로 인력 및 예산 확보에 대한 고려가 매우 중요함

셋째, 학교 상황에서 보건교육은 학생 건강증진에 가장 핵심적이고 효과적인 요소이며, 건강증진 사업(건강관리)도 보건교육에 통합적으로 추진되어야 효과성을 가질 수 있음. 즉, 건강증진사업에 앞서 보건교육의 강화 방안(신동근 의원 입법 등)을 마련해야 하며, 건강증진사업 평가보다 인력, 시설에 대한 평가가 우선되어야 함

넷째, 법체계의 문제를 고려하여 환경위생‧식품위생 등은 학교보건법에서 삭제하고 교육환경보호법으로 분리해야 하며,

넷째, 교육부는 인력과 전문성이 부족한 현실을 감안하고, 학교와 지역의 차이와 정부 부처 간 전문성을 고려하여 역할을 구분하고 협력 방안을 모색해야 함. 한편 각 학교와 교육청의 상이한 조건을 고려하여 획일적 표준화보다는 다양화, 자율화를 도모할 필요가 있음( 세부 내용은 아래 참조)

다섯째, 학생건강증진에 대한 지속적인 연구·개발의 기반 마련, 주기적인 건강상담 역시 현장과 분리된 외부 기관, 의료 기관(단체) 위주가 아니라 현장의 보건교사 단체, 보건교육 전문가들이 주도적으로 참여하고 협의할 수 있도록 해야 함

<주요 개정내용에 대한 검토의견>

1. 개정안은 교육부장관이 3년마다 학생건강증진을 위한 종합적인 평가를 실시하고, 그 결과를 공개하도록 하고 있음

○ 개정안은 교육부 장관이 3년마다 학생 건강증진을 위한 종합적인 평가를 시행하고, 그 결과를 공개하도록 하고 있음. 또한 제3조에 따른 보건시설의 설치, 제4조에 따른 학교의 환경위생 및 식품위생 점검결과 및 보완 조치, 제7조의2에 따른 교육감 및 학교의 장에 의한 학생건강증진 계획의 수립·시행으로 신설하고 필요시 관계 전문 기관 또는 단체에 평가 업무를 위탁하도록 하고 있음. 또한 교육부장관이 주관하여 3년마다 학생 건강증진을 위한 종합적인 평가를 통하여 기초 자료를 바탕으로 관련 연구와 정책을 구체화할 수 있는 법적 근거를 마련하고자 함

그러나 우리는 개정안과 관련하여 아래와 같이 우려를 표함

첫째, 개정안에서는 학생건강증진의 개념이 불분명하며, 그 범위도 현행 학교보건법 및 학계가 규정하고 있는 개념보다 편파적이고 협소하게 규정하고 있음. 또한 학교별 지역별 차이나, 타 부처의 전문성 및 인력 등에 대한 고려 없이 교육부 위주로 평가, 연구, 정책이 집중되는 것도 실효성이 우려됨

- 세계보건기구(WHO)는 건강권을 건강에 대해 알 권리, 건강하고 안전한 환경에서 생활할 권리, 건강 서비스를 받을 권리로 구분하고 있는바, 학교보건법 역시 이에 기반하여 구성되었다고 할 수 있음.

건강에 대해 알 권리는 보건교육권(동법 제9조, 제9조의2, 제15조 등), 건강하고 안전한 환경에서 생활할 권리는 환경위생 및 식품위생 점검, 환경위생정화구역 내 유해시설 제한, 감염병 등 대응(동법 제3조, 제4조, 제8조, 제12조, 제14조 등, 교육환경보호법에서 다루어야 할 내용이 섞여 있음), 건강 서비스를 받을 권리는 예방접종, 건강검진, 보건실 설치 및 보건교사 등 의료 인력 배치, 보건 설비 구비 등(제3조, 제7조, 제7조의2, 제7조의3, 제10조, 제11조, 15조, 제16조)등으로 볼 수 있음

- 그러므로 학생 건강증진사업의 개념을 환경위생 및 식품위생, 건강검진, 보건시설 위주로 보는 것은 협소한 시각임. 미국, 핀란드, 영국, 호주 등에서는 보건교과를 필수로 운영하는 한편, 건강증진학교 개념을 도입하여 건강에 대한 구성원의 참여와 의사결정을 중시하고, 건강검진, 건강행태조사 등의 종합적인 연구 결과를 지속적으로 국가수준의 보건교육과정에 수렴하여 발전시키는 시스템을 구축하고 있음을 돌아보아야 함.

-또한 미국 등에서는 학교 환경위생 등도 교육부가 아니라 시설관리의 일부로 환경부처가 통합하여 관리하고 학교와 교육청이 협력하고 있는 바, 실내공기질이나 미세먼지 등은 「다중시설 이용 공기질 관리법」, 「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법」 등으로 통합하여 환경부 및 지방자치단체가 종합적으로 관리하는 범국가적 관리 시스템이 구축되도록 별도 법률 개정을 통하여 규정할 필요성이 있음.

둘째, 개정안 제7조의2제1항 제4호가 규정하는 동법 ‘제4조에 따른 학교의 환경위생 및 식품위생 점검결과 및 보완 조치’와 관련하여 학생의 보건ㆍ위생, 안전, 학습 등에 지장이 없도록 학교 및 학교 주변의 모든 요소를 관리하도록 「교육환경 보호에 관한 법률」 이 특별법으로 제정되어 보다 세밀하고 구체적으로 관리하도록 규정하고 있는 바, 법률 간 충돌로 인해 정책에 혼선을 빚을 우려가 있음.

더욱이 「교육환경 보호에 관한 법률」은 학교보건법을 근간으로 제정된 법률로 학교보건법 상 환경위생 및 식품위생 관련 규정은 「교육환경 보호에 관한 법률」로 모두 이관통합되었으며, 제4조 역시 법률의 체계에 적합하게 「교육환경 보호에 관한 법률」로 통합하는 입법안이 국회에 제출되었음(김해영 의원 대표발의)

따라서 개정안의 제7조의4제1항제2호는 삭제하는 것이 타당하다고 판단됨.

셋째, 학생들의 건강정보 인권 보호에 대한 규정이 필요하다고 판단됨

현재 학생건강검사의 결과는 학생들의 건강정보 인권을 보호하기 위하여 건강기록부 기록을 최소화하고 있고, 건강기록부 전산화 정책 시행 당시 엄청난 사회적 갈등을 야기한 바 있음. 현재도 일부 학교를 표본학교로 선정하여 건강 정보를 취합하여 정책 근거로 활용하고 있는 바, 개정안 제7조의4제5항에 따라 연구를 위하여는 교육감이나 학교장이 관련 자료를 사실상 의무적으로 제출하도록 하는 것은 건강정보 인권 보호에 적극적인 현재의 학교보건정책과 심각한 괴리가 발생할 우려가 있음.

2. 교육부장관은 학생건강증진을 위한 표준지침, 평가 프로그램 등의 연구·개발을 위하여 학생건강증진연구사업을 시행하도록 함(안 제7조의5 신설).

○ 개정안은 교육부장관이 학생 건강증진을 위해 이행할 표준지침 개발, 제7조의제4제1항 각호에 대한 평가프로그램 개발, 학생 건강상태에 대한 조사연구개발 지원을 위해 학생건강증진연구사업을 시행하도록 구체적인 지원 조항 등을 규정하고 있음.

- 교육부장관이 학교가 이행할 표준 지침 개발, 건강증진 관련 정책에 대한 평가 프로그램 개발, 건강상태에 대한 조사연구 개발을 위한 건강증진연구사업을 시행하도록 하는 지원 규정에 대해 법적 근거를 마련하는 것 역시 다음과 같은 우려가 있음

첫째, 건강증진의 평가나 연구가 학생들이 의료적 대상화, 객체화 될 것에 대하여 우려됨.

- 앞서 기술한 대로 ‘건강증진’의 개념이 불분명한 채 지침, 프로그램이 개발될 경우, 오히려 학생들의 주체적인 건강역량을 강화하는 예방적 보건교육을 약화시키고, 불필요한 과잉 검진이나 이 결과를 바탕으로 한 과잉 치료 등으로 의료적 대상화, 객체화가 강화될 우려가 있음. 또한 각 학교, 지역의 다른 조건과 차이를 무시한 비현실적인 획일화도 우려됨

- 이미 학교보건법 제9조, 제9조의2, 제15조는 학생들이 체계적인 보건교육을 통하여 건강역량을 강화하도록 하고 있으며, 2015 국가수준의 보건교육과정 역시 세계적인 추세를 반영하여 통합적 관점(의료적, 교육적, 정책적, 문화적 관점 등)으로 건강증진에 접근하고자 하고 있으나 후속정책이 미흡하여 어려움을 겪고 있음. 그러므로 학생들이 사후처치 위주로 의료의 대상화가 되지 않고, 예방적이고 적극적으로 건강역량을 기를 수 있도록 보건교육 필수화 및 교사 지원 입법(보건교사의 정교사화), 지역사회의 지원을 위한 보건교육지원센터 등의 입법이 추진될 필요성이 있음.

- 더구나 현재 학생 건강검사는 성인형 건강검진을 그대로 인용함으로써, 학생들의 건강문제 진단에 적합하지 않다는 전문가들의 비판이 수년째 이어오고 있으며(실제로도 건강검사보다는 학부모와의 소통, 보건실에서의 학생 방문, 관찰 등을 통해 주로 파악됨), 일부 병원 간 학생 건강 검진 결과의 신뢰성에도 의구심이 있는 형편임. 무엇보다 5학급~82학급까지 학교 규모에 대한 고려 없이 보건교사 1인이 모든 업무를 전담하는 현 체제에 대한 대안 모색이 절실함. 사실 건강 검진의 목적은 결과를 알고 건강을 관리하는 것이어야 하는데, 지금은 검진 그자체가 목적이 되고 연중 업무하중이 적지 않은 상태임. 그러므로 현장에서 의욕적으로 학생 건강 문제를 제기하는 보건교사들, 관련 학회나 전문단체 들도 이로 인한 건강증진 사업의 형식화, 계획을 위한 계획수립에 우려를 제기하고 있음.

교육부장관이 이러한 여건에 대한 아무런 대안 없이, 학교가 이행할 표준 지침을 개발하고, 건강증진 관련 정책에 대한 평가 프로그램을 개발하는 일은 오히려 현장에 혼선을 초래하고 형식적인 업무를 만들어 낼 우려가 있음. 건강상태에 대한 조사연구 개발을 위한 건강증진연구사업은 현장에 부담을 주거나 연구를 위한 연구가 되지 않도록 해야 하며, 이를 위해 현장 교사들이나 교사 중심의 학회 및 전문 단체 등과 사전 논의는 물론, 관련 연구나 지침 개발, 평가에 적극 참여할 수 있도록 법률로 명시할 필요성이 있음. 또한 학생건강검사를 국민건강검진의 일환으로 통합하는 방안을 모색하여 국가 수준의 생애주기 건강증진 정책을 보건복지부장관이 통합적으로 개발할 수 있도록 법적 근거를 마련할 필요성이 있음

3. 학생의 건강관리를 위하여 주기적으로 건강상담을 실시하여 학생의 건강관리의 실효성을 제고하고자 함(안 제9조제2항부터 제5항까지 신설).

○ 개정안은 학생의 건강 관리를 위하여 학교 안팎의 건강상담을 강조하고, 전문 단체 및 전문가 지원에 대한 구체적인 지원과 관련하여 근거 조항을 규정하고 있음.

학교 현장이 부족한 인력과 과중한 요구로 허덕이고 있어, 언뜻 반가운 측면이 있으나, 이를 교육부나 교육청, 학교가 관리하게 할 경우, 관련 행정업무로 현장에 부담을 가중시킬 가능성이 크고, 법률의 명확성, 간결성 측면에서 불필요한 규정이 중복될 우려고 있다고 판단됨.

현재 보건교사의 직무는 보건교육과 학생의 건강관리로, 학교 안에서의 건강 상담을 전담하고 있으며, 구체적으로 학생들의 건강문제가 발생할 경우 보건소, 병의원 등과 연계하여 치료를 하도록 지도하고 있음. 정신건강문제의 경우 상담교사 또는 필요시 보건교사가 학교 내에서 1차적으로 상담하고 별도의 교육청 연계 전문 기관 의뢰 등이 정책화되어 운영되고 있음.

그러나 학생 건강상담 및 건강관리를 전담하는 보건교사가 학교의 규모에 상관없이 1인만 배치되어 있는 바, 학생 건강 문제의 심각도, 학교 규모, 학교의 지리적사회적 위치 등을 고려하여 보건교사의 증원 배치가 필요함

심각한 건강문제의 경우 건강 상담이 아니라 치료가 필요한 상황이 대부분이며, 학생들의 건강 상담은 그 자체로 그치는 것이 아니라 학교 보건교육(교육과정의 일환)이나 관계기관 방문 안내 등으로 연결되고 통합적으로 이루어지면서 학생들의 편의에도 좋고 교육적으로 효과적인 바, 학교 내 건강 상담을 지원하는 방향으로 입법안이 개정될 필요성이 있음.

기타 전문가들이 외부 상담을 하고자 하는 경우 학교에서 특히 보건교사에게 추가적인 행정업무를 발생시키지 않는 방식으로 추진해야 함